拆迁是行政征收行为

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新京报：在“海峡法学论坛”上，你提到，修订《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称条例）应该坚持法律关系科学理论。你认为条例哪些地方不够科学？

　　孙宪忠：从本质上说，拆迁是行政征收的一种，征收是强制性的，是以公共权力为依托，以公共利益为前提的。但现行《条例》将房屋拆迁过程中的基本当事人，设定为拆迁人（即取得房屋拆迁许可证的单位，主要为享有新的土地使用权的房地产商）和被拆迁人（即原先的业主，是被拆迁房屋的所有人和原土地使用权人）之间的法律关系，由此，拆迁过程中的基本法律关系，由拆迁人与被拆迁人直接发生；地方政府不参加这一法律关系，而在其间负责监督、控制和引导。

　　而且立法还明确地说，拆迁人和被拆迁人之间法律关系的性质，是一种平等民事主体之间的民事法律关系，也就是自愿和协商的关系。

　　从条例文字上看，似乎房产商“拆迁”了业主的房屋，并直接取得了业主的土地。因此，条例要求房产商对业主承担全方位的义务，包括对业主的全面赔偿义务与社会保障义务。

　　新京报：将拆迁的法律关系这样定性，存在什么问题？

　　孙宪忠：处理成拆迁人与被拆迁人之间的关系，掩盖了很多问题。比如，从法理上看，开发商能以公共利益的目的去拆老百姓的房子吗？开发商有权力消灭业主的房屋所有权，并且取得业主的土地使用权吗？如果说是购买，那为什么又要限期拆迁以至于强制拆迁呢？最为重要的是，开发商是直接从被拆迁人那里取得土地使用权的吗？他们给地方政府缴纳土地出让金，又什么？显然，由开发商与业主自主解决问题，地方政府仅进行必要的监督的思路，于法不合，于理不通。

　　新京报：作为拆迁方的房地产商与被拆迁的业主之间，究竟是什么关系？

　　孙宪忠：实际上，原土地使用权人与新土地使用权人之间，根本无从产生任何直接的法律关系。这里既没有行政法律关系，也没有民事法律关系。因为一方面，拆迁人不享有公权力，不是行政机构，不能主张自己的拆迁是为了“公共利益”。另一方面，如果是民事关系，那么就要许可被拆迁人自主和协商，他们完全可以自主决定是否转让土地使用权。但是在拆迁中并不是这样。

　　所以现有的条例的问题，就是把地方政府这个真正的法律主体，隐藏了起来，把多种法律关系简单化为一种法律关系。